连发四文，《群众》深度聚焦邳州公共空间治理！

近日

中共江苏省委机关刊

《群众》杂志（决策资讯版）

2023年第24期

“决策广场”板块

专题聚焦邳州公共空间治理

刊发四篇文章

深度解读县域公共空间治理的

邳州新探索

一起来看看

县域公共空间治理的邳州新探索

作者：何丽君 （中国浦东干部学院教授）  

公共空间是人民群众生活、生产、生态的重要承载地，是政府治理、人民参与、社会协同的结合点，也是培养人民参与意识、生发社会关系、培育公共精神的主要实现场域。公共空间治理是指充分发挥多元治理主体的作用，运用制度法规与价值理念引导、控制和规范各种活动，以提高公共空间治理绩效的过程。

县域公共空间治理的实践路径

为适应高质量发展的要求，邳州在公共空间治理中提炼总结出一套卓有成效的系统性举措，建构了治理主体多元化、治理手段数字化、治理机制整合化、治理模式精细化的公共空间治理“四化”实践路径。

治理主体多元化。公共空间的治理主体建构横向和纵向两维度的主体体系。就纵向维度而言，从村、乡镇到县市，为公共空间的多层级治理主体。从横向维度来看，村民、村“两委”和社会组织形成公共空间治理的中心—外围治理网络。多元化治理主体中，邳州尤为注重村民的自治。在推进改革试点中，坚持问需于民、问计于民、问效于民，尊重群众意愿，健全专项监督、群众监督和社会监督等“三项监督”，促进公共空间资源共建共享。对土地质量等次划分、地块分类确定和抽签顺序确定等重大事项均实行民主决策。以生产小组为单位，政策解读到户、征询意愿到户、信息核实到户、签字确认到户，逐户签订流转协议，形成群众自治共同体，人民群众从被动变主动、从参与变自治。

治理方式数字化。借助信息技术平台、数据治理和共享互通，邳州实现了公共空间治理数字化转型，初步实现公共空间治理监控“一张网”，可视化的数字治理几乎覆盖邳州公共空间治理的各环节各链条。在公共空间的监测方面，持续强化数字赋能、图码管控，通过遥感影像、实地测绘等方式，对四荒地、自留地等村集体资源登记赋码，摸清土地底数。在公共空间的处置方面，全面登记、编图、赋码、建库，并对地块数目、实有面积、道路沟渠以及种植现状和农民意愿，实行全程公示、动态监测。治理方式数字化，提升了公共空间治理效能，改变了公共空间治理结构。

治理机制整合化。公共空间治理具有跨区域、跨层级、跨部门的属性，涉及党委政府、企业、社会组织、农民等多方行动主体，需要整合分散化的资源，提高公共空间治理效能。针对公共空间治理存在的“碎片化”问题，基于系统观念，邳州公共空间治理注重从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，进而以更低成本获取更好的经济效益、社会效益。坚持系统观念，邳州以主体整合，实现供给主体高效协作；以政策整合，提升供给政策的系统耦合性；以资源整合，发挥供给资源的最大化效用；以功能整合，优化供给功能作用效果。健全公共空间治理制度体系，“一户一田”“小田并大田”，实现公共空间的整体性供给，引领、规范和完善公共空间治理的改革发展。

治理模式精细化。基于不同村镇、不同土地供给、不同土地需求的实际情况，精准施策，建构差异化的公共空间治理模式。分类推进，探悉不同类型村镇的公共空间治理方式。对于基础条件好的村镇，采取整村推进方式。对于基础条件一般的村镇，采取宅田合一方式。对于基础条件薄弱的村镇，采取难点突破方式。因地制宜，探析不同土地供给的公共空间治理方式。对于一般耕地，用作集体增收用地。对于园林地块，用作农业产业用地。对于闲置地块，用作公益事业用地。按需供给，探析不同土地需求的公共空间治理方式。实施田块互换整合，差异化调田满足村民不同需求，全面盘活乡村土地资源。针对农户种菜的需求，设立“一户一块田”模式的自种区。针对大户集中种植的需求，设立“多户一块田”模式的流转区。针对进城入镇农户或全流转农户回村自种的需求，设立预留区。

正确处理好县域公共空间治理的几对关系

公共空间是公共服务的供给地、生产要素的集聚地、宜居环境的营造地，也是链接人民生活、生产和生态空间的功能载体。公共空间治理进程中，邳州注重正确处理好公与私、主导作用和主体地位、守正与创新、充盈和留白之间的关系。

正确处理好公与私的关系。公共空间强调的是“共”，具有公共属性，不仅事关人们的物质生活，还承载着人们的公共精神和共同体意识。日常生活中，不乏出现“公共空间私有化”的现象，譬如，公共绿地变为自留地。公共空间治理的核心任务之一就是守护好公与私之间的边界。在处置敏感公共空间过程中，邳州采取公示每一户承包面积和人口，提高农村产权平台交易额等举措，将工作各环节置于群众监督之下，实现通过制度管干部、通过制度促公平，引导群众依法理性表达诉求、依法按程序维护权益、依法处置问题。

正确处理好主导作用与主体地位的关系。邳州正确处理主导作用和主体地位的关系，探索具有中国特色的以人民为中心的县域公共空间治理模式，赋予公共空间更为充分的生活气息和活力。发挥主导作用，即站在治理者的角度，以强制力为基础，追求公共空间治理的标准化、规范化。公共空间的规划、布局、设施配置等必然受到权力逻辑的影响。突出主体地位，即站在人民的角度，注重提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。公共空间治理过程中，突出人民群众的主体地位，倾听人民群众的呼声，满足人民群众的需求，运用群众工作的思维和方法化解公共空间治理中的顽疾和难点，把“要我改”变为“我要改”。

正确处理好守正与创新的关系。守正，居于主导地位，是立于不败之地的坚实基础。创新是事业成败之关键，贯穿于工作始终。守正与创新内蕴着“变”与“不变”的哲学意蕴。邳州公共空间治理的守正，就是坚持农村土地集体所有不变、家庭承包经营基础性地位不变、农村土地承包经营权确权登记基数不变、农业用地的使用用途不变。在推动公共空间治理的进程中，在土地所有权、经营权、使用权等问题上保持坚强定力，按照事物发展的客观规律办事，确保公共空间治理的正确方向，确保公共空间治理符合党和国家的大政方针。邳州公共空间治理的创新，就是公共空间治理方式、公共空间治理机制、公共空间治理模式的创新。着眼于解决公共空间治理的难点问题，打破原有的思维模式、实践路径，充分激发全社会创造活力，试点先行，提出有别于常规的公共空间治理思路与举措。

正确处理好充盈与留白的关系。艺术创造中常运用“计白当黑，虚实相生”的“留白”技法，以“留白”激发观众的想象，进而达至“无画处皆成妙境”的艺术境界。在公共空间治理过程中，牢固树立和践行正确的政绩观，留出预留区，适度“留白”。譬如，预留区为进城入镇农户或全流转农户选择回村自种预留空间。还如，有些村庄，有些人的思想工作没有做通，缓一缓，等一等，柔性化治理方式亦具有“留白”的效果。在合适的位置、留出合适的大小，完成公共空间治理的“布白”，为的是日后更大的发展空间和前景，为后续公共空间升级预留空间和弹性。

通过多年持续的公共空间治理探索，邳州已形成了公共空间治理一张图、一个数据库、一个信息系统和一套机制成果体系，建构了治理主体多元化、治理手段数字化、治理机制整合化、治理模式精细化的公共空间治理“四化”实践路径，一体化公共空间治理效能大幅提升，实现了政治效益、经济效益、社会效益、生态效益和文化效益的内在统一，为县域公共空间治理提供了有益探索和参考。

以产权之“制”和空间之“治”支撑农业现代化

作者：冯淑仪 何玉凤（南京农业大学公共管理学院 中国资源环境与发展研究院） 

发展农业适度规模经营是推进农业现代化的重要着力点。土地细碎化已成为发展农业适度规模经营的主要障碍，带来农业生产成本高、机械化水平低等问题。长期以来，国家致力于通过产权改革和空间治理发展农业适度规模经营。一方面，国家积极推动产权制度改革，另一方面，国家投入大量资源进行空间治理，如2023年中央一号文件提出，“总结地方‘小田并大田’等经验”，“结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”。

过去经验表明，产权之“制”抑或空间之“治”的“单兵突进”对发展农业适度规模经营作用有限，需要协同推进产权之“制”和空间之“治”。邳州在率先探索公共空间治理的基础上，大力推进“小田并大田”改革试点，为发展农业适度规模经营闯出了新路径。2023年，邳州实现小田并大田79228亩，原75647块田整合为18435块，溢出土地3323亩，新增土地规模经营3.8万亩。

“制治互动”的理论逻辑

产权制度改革的逻辑在于不断从“产权错配”到“产权重构”，实现效率和公平相兼顾。一方面，产权界定可以提高产权的安全性，明晰各产权主体的权责利，确保各主体的权利得到公平的保护。另一方面，根据巴泽尔的产权理论，基于产权的可细分性，将细分产权分配给技能不同的主体会比统归于同一主体更有效率，实现效率的提升。

空间治理的逻辑同样遵循从“空间错配”到“空间重构”，实现效率和公平相统一。一方面，空间治理可以优化生产空间，提高生产要素配置效率以及土地生产能力。另一方面，空间治理后可以更好地应用现代化技术和发展现代化农业生产，缩小优势生产空间与劣势生产空间的差距，实现公平的目标。

产权之“制”和空间之“治”相互协同，通过“制治互动”能有效推动农业适度规模经营，实现“1+1>2”的效果。

产权制度改革可以激励空间治理，推动农业适度规模经营。一方面，产权的界定能增强空间治理的可行性。另一方面，产权的细分有利于形成空间治理合力，增强各主体之间的利益联结，增进产权主体和治理主体的价值共识，形成空间治理合力，共同推进农业适度规模经营。

空间治理有利于促进土地数量和质量“双提升”，更好地实现产权价值。一方面，空间治理能够增加有效耕种面积。如土地整治中削减田坎、恢复损毁土地以及开垦宜农未利用土地，重新获取被私占或者流失的农村集体土地，均增加了有效耕种的面积。另一方面，空间治理能够提高土地质量。有效的空间治理，如对田、水、路、林、村的综合整治，以及“化零为整”的土地整治，能有效改善农业生产条件，推动土地经营权流转，有助于应用与推广现代农业生产技术，实现土地规模经济，达到产权价值最大化。

邳州“小田并大田”“制治互动”的实践

为了破除全市农村集体土地资源被私占或流失的困境，邳州自2016年6月起，率先启动“公共空间治理”，其治理经验被列入全国乡村治理典型案例，写入2020年江苏省委一号文件。“小田并大田”属于生产空间的置换和更新，是公共空间治理的组成部分。2023年起，邳州积极推行“小田并大田”改革试点，做好公共空间治理“后半篇文章”，切实解决土地细碎化难题，加快农业现代化。

土地细碎化是空间细碎化和产权细碎化的结合。空间细碎化主要是自然因素导致的，丘陵山地区更为严重。产权细碎化主要是家庭联产承包责任制下，基于对公平的追求，采取“肥瘦搭配”“远近搭配”的分地模式，导致一户的承包地分散在不同的地块上。

空间细碎化和产权细碎化既相互区别又相互作用。相互区别在于空间细碎化是土地空间形态的变化，产权细碎化是产权主体的变化；相互作用在于空间细碎化是产权细碎化的基础，产权细碎化又进一步加剧空间细碎化。

邳州早期通过土地整治如修路、平整地块、修建灌溉设施等，有效改善了农业生产条件，但是单纯的土地整治无法打破土地产权边界，改变小农的生产方式；农地“三权分置”制度的实施，放活了土地经营权，但是单纯的产权交易却无法彻底打破土地空间边界，实现土地集中连片。

为了破解上述难题，邳州实行公共空间治理与“小田并大田”改革试点齐头并进。

“三权分置”下，通过产权的界定和细分，促进各主体合力推动空间治理，提升农业发展质效。一方面，充分利用前期集体资源图码管控的成果，坚持农村土地承包经营权确权登记基数不变，创新土地入股等方式，推动农户承包田块空间位置置换，实现土地集中连片，推动农业规模化、现代化经营。另一方面，通过产权细分，调动村集体经济组织、农户和新型农业经营主体空间治理的积极性，三者合力促进农地规模化经营，提升土地利用现代化水平。首先，村集体经济组织落实集体所有权权能，通过开展高标准农田建设和全域土地综合整治等项目，增加了溢出土地所产生的收益，调动村集体经济组织参与空间治理的积极性。其次，“小田并大田”遵循“承包权不动”的原则，通过民主决策设立自种区和预留区，解决农户方便种田的问题，稳定了农户承包权，调动农户参与空间治理的积极性。第三，“小田并大田”遵循“经营权连片”的原则，设立流转区，由家庭农场、合作社、种植大户等主体经营，依托农事服务中心，提供全链条、一站式社会化服务，发挥现代化农业生产技术作用，调动新型农业经营主体参与空间治理的积极性。

通过空间治理，促进土地数量和质量“双提升”，实现“三权”价值最大化。一方面，空间治理增加了有效耕种面积。村集体经济组织将溢出土地通过自营或者入股等形式增加收益，提高了村集体经济组织的所有权价值。另一方面，土地质量提高，促进土地流转，增加了承包权主体和经营权主体的土地收益。对于承包农户而言，空间治理后原来细碎的土地实现集中连片，能够以更高的价格转出土地。

推进江苏农业现代化走在前的经验启示

习近平总书记指出，江苏要在“推进农业现代化上走在前”。结合邳州“小田并大田”“制治互动”的经验，提出以下经验启示：

坚持“制治互动”的改革方向。固化、细化、总结、提炼亭湖、邳州等地“小田并大田”试点经验，系统协同推进产权之“制”和空间之“治”，探索多种“制治互动”模式，实现“1+1>2”的效果，推进农业适度规模经营。

调动多主体共同参与的积极性。充分发挥多主体的合力，既要有政府推动农田建设、土地整治等项目支持，也需要产权制度改革激励村集体经济组织、农户和新型农业经营主体共同参与。

完善配套政策供给。高效统筹配套保障，扎实筑牢基础支撑。如充分释放数据要素潜力，更好赋能产权之“制”和空间之“治”，利用图码管控等信息化政策措施，实现家底清、问题明和效率高的改革目标。

保持足够的历史耐心。充分尊重农户意愿，因时因地制宜。改革的关键是要保证农户的承包权益不受损害，让真正需要土地的经营主体有田可种、有利可图，谨防土地向强势市场主体集中，将弱势农户排斥在外。

优化公共空间治理助力县域高质量发展

作者：吴江（江苏省政府研究室经济发展研究中心主任）

土地要素是经济社会发展的重要保障之一，如何破解土地要素的制约，是推动县域高质量发展中亟待攻克的难题。邳州市秉承向优化公共空间治理要发展增量的思路，改变以往依托单一要素、单一手段的土地整治模式，以“图码管控”为基础，以“小田并大田”为突破，摸清土地资源“底数”、盘活“存数”、做强“新数”，通过国土空间重构和土地连片集约利用赋能县镇村高质量发展，在强村富民的同时实现乡村善治与振兴，为新发展阶段如何以更高水平空间治理现代化推进县域高质量发展提供重要启示。

邳州市优化公共空间治理的创新实践

土地利用空间“碎片化”的根源在于土地产权结构的“碎片化”。邳州市紧扣土地要素空间混杂、权属不清、权利不对等问题，基于全域全要素的“集成政策设计”理念，系统谋划、科学合理推进公共空间治理改革，有效激发县镇村等各级主体发展动力，释放巨大的制度改革红利。

科技赋能，“图码管控”摸清底数。坚持科技创新为农业农村现代化蓄势赋能，通过遥感影像、实地测绘等方式，全面登记、编图、赋码、建库，形成了“一图一码一平台”，即把公私资源图斑对应标注在镇村政区一张图上、把村级资源资产所有信息编号生成在一个二维码上和打造农村集体资源管理系统一个集成平台，实现对集体资源资产管理的数字化、实时化。

创新举措，“小田并大田”盘活资源。坚持深研吃透公共空间治理这篇大文章，全域推进中央1号文件提出的“小田并大田”改革。一方面，帮助村民算清经济收入账、生态环境账、乡风文明账、社会稳定账“四笔账”，明确家庭承包经营制度、土地集体所有性质等“五不变”原则，引导村民破除“小田”束缚。另一方面，深入开展农田类型摸排调研，分类施策，变“小块散田”为“大块整田”；按照承包权不动、经营权连片，实施田块互换整合，优化“大田”布局；统一规划田水林路设施布局，辅以全国绿色种养循环农业试点项目建设，持续提升“良田”质效。目前，全市16个镇109个行政村先行先试，334个村民小组完成改革试点，原9万块田整合为2万块，完成改革面积10.5万亩，溢出土地面积4548亩，切实解决农村土地细碎化、农业生产低效化等问题。

导向鲜明，强村富民深入推进。始终把强村富民作为推进乡村振兴的出发点和落脚点，各级党员干部“拼状态”“比实绩”，和人民群众想在一起、干在一起。一方面，通过村集体自营和村企联建、入股、投资等多种方式，加快盘活低效闲置的资源资产，转化为支撑发展的资本资金，着力提升村集体经济发展水平。另一方面，完善联农带农机制，采用“公司+合作社+农户”等模式，促进农民和集体双增收。截至目前，全市已清理出集体资源1000亩以上的村59个、500亩以上的村155个，带动集体增收100万元以上的村3个、50万元以上的村35个。“小田并大田”后实现村民增收同时，“大田精耕”激活农业高质量发展新动能，农民种田意愿更强，在外务工和做生意的农民纷纷返乡从事农业生产。

多元治理，和谐善治成效明显。乡村振兴呼唤“善治”，更要善治善成。邳州市以“小田并大田”作为推进优化空间布局的突破口，聚焦农用地整理、建设用地整理和生态保护修复等多元目标，一体推进公共空间治理和人居环境整治，为改善农民居住条件、村庄人居环境整治、水电路网基础设施建设、教育养老等公共服务设施建设、公共文化空间营造、产业拓展等提供用地空间，全面改善乡村生产、生活条件的同时擦亮生态底色、提升村容村貌。富了“口袋”的农民更加珍惜改革成果，积极参与自治、贡献智慧，民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局不断完善，红白理事会、村民议事会等自治组织的作用持续彰显，村规民约、淳朴民风不仅改善了群众的精神面貌，也潜移默化地激发了群众向上向善向美的正能量，打造共建共治共享的乡村社会治理格局得到普遍认同。

推进公共空间治理现代化须重点思考的问题

推进公共空间治理现代化，是落实新发展理念、推进转型发展的重要创新，是土地制度改革的“集大成者”，涉及国土空间规划、农村“三块地”制度改革、集体产权制度改革、土地增值收益分配模式调整等一系列制度安排。邳州市以土地整理这一政策工具和技术手段，激活产业转型、乡村振兴、生态修复、民生保障等多方效能的生动实践，背后带给我们的是如何以土地要素集约化市场化配置释放发展活力，实现经济、社会、生态、文化等综合效益最大化，从而彻底摆脱“以地谋发展”传统增长模式的思考。

必须坚持系统思维。只有坚持系统观念、运用系统思维，才能从整体上更加全面、更加综合、更加准确地认识和处理优化公共空间治理面临的突出问题，进而指导各项工作取得更显著的成效。要以公共空间治理为牵引，在事权范围内推进农村土地制度改革的系统性、整体性和协同性创新，不断增强县、镇、村三级以及经营主体和人民群众参与土地整治的积极性，建立健全多元参与主体的利益平衡机制，破解土地利用的“碎片化”“低效化”问题，为更好地服务县域高质量发展和乡村功能价值提升、更深层次地推进“百千万工程”提供坚实的要素、空间、制度保障。

必须坚持集成观念。新发展阶段推进全域公共空间治理现代化，要秉承全空间、全要素、全周期的理念，充分挖掘山水林田湖草沙等多要素的内在联系，深入推进经济、社会、文化、自然、生态等全要素综合整治和集成管理。要科学推进全域规划、整体设计，统筹布局产业、城乡、生态空间，统筹推进农用地整理、建设用地整理和生态环境保护修复，实现乡村生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。要持续完善土地要素交易平台建设，优化简化土地入市交易程序，加快研究土地整治溢出节流指标流转政策，抓紧出台支持民间资本参与土地综合整治的指导意见和实施方案，进一步激发城乡土地要素市场活力。

必须尊重发展规律。推进公共空间治理现代化，关键在于科学认识和把握高质发展的规律，遵循城乡发展一般规律，以土地整理为抓手，一体化推进产业发展、生态修复、富民强村、文化传承等重要任务，充分彰显中国式现代化新农村在粮食供给、生态涵养、民俗传承等方面的重要价值。要以美丽乡村建设为牵引，持续推进乡村生态环境修复，更大力度解决城乡居民身边的突出生态环境问题，持续推动生态宜居美丽乡村示范建设和特色田园乡村建设，加快提升环境基础能力，让城市更好融入自然、村庄焕发现代气息、人民拥有更美好的家园，充分彰显城乡宜居之美。

必须强化多元保障。坚实的要素保障是推进公共空间治理现代化的重要支撑。要清晰界定政府、经营主体和人民群众在公共空间治理进程中的责任分工，积极引导各级政府部门、民间资本、规划设计单位、村集体、农业经营主体和农户等多元主体参与土地整治，加快探索自上而下和自下而上相结合的多主体利益联结机制。要统筹安排“百千万工程”、省内对口帮扶、定点扶贫和驻村第一书记等各类项目，探索公共空间治理的资金统筹机制，着力集聚政策合力。要强化金融资本支持力度，创造条件鼓励各类金融机构为公共空间治理试点地区提供中长期信贷支持，探索集体建设用地入市收益投入全域土地综合整治。

邳州“一户一块田”改革启示录

作者：朱瑾（《群众》杂志记者）   

土地是农民的命根子，也是农村最重要的生产要素。历史证明，什么时候土地制度和政策顺应民意、符合民情，什么时候农村社会生产力就得到解放和发展。改革开放后，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，成为我国农村基本经营制度。在此前提下，如何把土地资源挖掘好、利用好，是当前各地广泛探索推进的重要课题。

地处江苏北部的邳州市，用心念好“田”字经，做活土地文章，引领带动农业农村快速健康发展。2016年以来，邳州市把公共空间治理作为解决土地资源闲置浪费问题的切入口，取得了经济、政治、文化、社会、生态相统一的综合效益。2023年，邳州市创新推行“一户一块田”改革，做好公共空间治理的“后半篇文章”，以和风细雨式的改革之举有力推动强村富民。

“小田并大田”后，各家土地变成一块大田   邳州市委宣传部供图

统筹“大与小”：破解农田“碎片化”问题

作为县域公共空间治理的重要实践地，邳州市公共空间治理被列入全国乡村治理典型案例，写入江苏省委一号文件。2023年中央一号文件提出：总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。

土地确权后，土地通常按照肥瘦、远近等划分给各家各户，形成了好田坏田家家有的“细碎化”局面，每块只有二三分的“巴掌地”“皮带田”也屡见不鲜。随着生产力的发展，农田“分散化、碎片化”“一户多田”导致的生产成本高、土地租金低、农业机械化水平低等问题日渐凸显，制约了土地流转和农业的高质量发展。农村土地细碎化、农业生产低效化问题亟待解决。

“一户一块田”改革正是解决承包土地细碎化问题，帮助面广量大的农户与现代农业生产有效衔接，有效提升劳动生产率的“最优解”。土地整合后，便于建设“田成方、渠成网”的高标准农田，实现全程机械化和购销统一化，生产成本降低，发展土地规模经营更加便利。

宿羊山镇是邳州大蒜主产区，全年种植大蒜8万余亩。曾由于地块小又不规整，机器进不来，蒜农们不得不花费更多的资金请人帮忙起蒜。现如今，小田变大田，有利于推行大蒜机械化模式的管理和种植，全镇现有大蒜植保机50余台、播种机3000余台、收获机400余台，以前人工栽种起码得两三天的工程量，现在一个人一天就能搞定。

“一户一块田”改革，算的不仅是经济账，更是社会稳定账、乡风文明账。

在农村，最常见的土地纠纷就是“争地边”，个别镇村因承包地引发的矛盾纠纷占信访总量的三成以上。土地整合后，减少了因界址不清、水系不畅等引起的信访纠纷，可有效化解土地二轮承包期间甚至一轮承包时就存在的遗留问题，促进和谐稳定。宿羊山镇推广“一户一块地”以来，该镇24个村根据不同类型采取不同的改革推进办法，经过沟渠疏通、土地平整，如今旱能灌、涝能排，以往所谓的“孬地”也就不存在了，大大减少了因土地优劣而产生的矛盾。

通过土地整合，进一步明确公私界限，有助于弘扬公序良俗。部分村的田地间散落大量的坟头，占用了耕地，甚至个别坟头硬化，改变了土地性质。通过土地整合，倡导厚养薄葬，推动耕地内坟墓迁移，能加快殡葬改革，推进移风易俗。

统筹“点与面”：从试点开始逐步推开

天下大事，必作于细。推进“一户一块田”改革，邳州市因地制宜、分类推进，模式多样、精准施策，满足了群众需求，有效保障了农户的利益，赢得了广大群众的理解支持。

议堂镇议堂村    邳州市委宣传部供图

自家地会不会减少？分不到好地咋办？还能不能自主决定种什么作物？这是很多农民的顾虑。对此，邳州市成立工作专班，发挥村民代表、乡贤作用，让群众做群众工作，构建“市领导、镇推进、村主体、群众参与”的运行机制。通过政策讲解、外出学习和意见征集座谈等形式，让村组干部了解政策标准，给村民讲清预期收益对比，解开农户“小田思想束缚”。

当地明确“五不变”，健全“三项监督”，让村民大胆并、放心并。“五不变”，就是坚持家庭承包经营制度不变、土地集体所有性质不变、以村民小组为单位互换范围不变、二轮土地承包人口基数不变、农业用途不变。同时结合图码管控，对地块数目、实有面积、道路、沟渠、机井等情况，以及种植现状和意愿，做到底数清、情况明，实行全程公示，有效激发群众的积极性。“三项监督”，就是抽调农业农村、水务、审计等部门成立监督组，强化专项监督；结合“积分制”实施，引导村民参与，强化群众监督；通过银杏融媒等公布监督电话，强化社会监督。土地质量等次划分、地块分类确定、抽签顺序确定等重大事项均实行民主决策，推行公示公开，给农户吃下“定心丸”。

岔河镇利用集中点名会、班子会、专题会议等形式，向镇村干部讲清“三个利于”（即利于农田管网建设，助力为民办实事；利于减少“争地边”等矛盾，助力减少信访问题；利于土地规模经营，助力村集体增收），由包村同志、村组干部牵头，采取线上线下方式，通过各村村民微信群、入组入户走访方式，讲清“三个不变原则”（即承包经营权不变、承包地确权面积不变、土地耕地用途不变），打消群众疑虑，确保群众利益不受损。

做到公平公正，关键在分类施策。经过前期调研梳理，将全市各镇180万亩耕地（含园地）分为蒜田、园地、高亢山地和河道地、粮田四种类型，分类推进。同时按照承包权不动、经营权连片原则，实施田块互换整合，相对集中设立自种区、流转区和预留区。自种区采取“一户一块田”模式，解决农户方便种田的问题；流转区采取“多户一块田”模式，由家庭农场、合作社、种植大户等主体经营；预留区让选择土地流转的农民仍有田块种瓜栽菜，并为进城入镇农户或全流转农户选择回村自种预留空间。

数字赋能，是“一户一块田”改革的创新之举。在深入调研的基础上，选取岔河镇、议堂镇作为试点，明确了数字赋能公共空间治理新路径，即通过数字化手段，全面治理生产、生活、生态“三生”空间，推动治理由物理空间向社会空间、精神空间延伸，初见成效。通过遥感影像、实地测绘等方式，对集体资源进行清查、登记、赋码，建立“码、库、图、资源”一体化治理清单，为公共空间治理提供清晰的底数。在广泛征求意见、多轮论证的基础上，制定出台系列治理标准。开发邳州市农村资源管理平台，将村集体资金、资源、资产全面纳入管理平台。

议堂镇以“图码管控”“数字赋能”为支撑和依据，率先在全镇全域实施“一户一块田”改革，目前全镇15个行政村143个村民生产小组，已完成改革127个，实现“小田并大田”3.84万亩，推动全镇农田“优质、集中、连片”，实现农田增量、农业增效、农民增收。宿羊山镇建立“码、库、图、资源”一体化治理清单，摸清家底制定出一套工作法，把24个村分为整村推进村、宅田合一村、难点突破村等五类，做到因地制宜、跟踪调度。

统筹“近与远”：展望乡村全面振兴新景象

通过实施““一户一块田”改革，邳州市把公共空间治理转化为实实在在的经济效益、社会效益，有效增加村民收入、增加村集体经济收入、增加有效耕种面积，减少农业用工、减少药肥种用量，提升农业发展质效，不断为乡村全面振兴注入源头活水。

有力促进强村富民。零散地块变大田，不仅村民和承包大户得了实惠，村集体的收入也增加了。在全域试点改革的议堂镇，现已核查盘活集体资源278块1480亩，通过农村产权交易平台进行交易后，交易金额达350余万元，实现了村集体资源变资产、变资金。议堂村组建自己的物业公司，村民拿少部分物业费，由村集体兜底物业服务，全村60岁以上老年人实现了免费理发、免费洗浴。议堂村“幸福食堂”也已正式投入运营，每天可同时为150余名60岁以上老人提供早中餐，每天每人只需3元钱，村集体补贴每人6元，通过集体增收补贴解决了居家养老就餐问题。

加速培育乡风文明。邳州深入推进移风易俗和殡葬改革，通过整治“乱坟头”，严禁在“小田变大田”改造区域内新建坟墓，探索实施嵌入式“林下墓地”，加快建设村级公墓，引导群众自觉抵制占用耕地散埋乱葬等不良习俗。宿羊山镇苏口村是平坟试点村，原本散落在田地里的76个坟头墓穴统一迁到了规划公墓。车辐山镇16个村均已建成公墓，戴庄镇已有8个村完成新建公墓选址。这一系列举措，既让耕地得到了系统化使用，又让文明殡葬新风深入人心。

明显改善村容村貌。“小田并大田”改革还大大加快了土地规模经营步伐，亩均农药、化肥用量大幅减少，也减轻了人居环境整治的压力。公共空间收益村民共享，不仅拿到手的是真金白银，村庄公共服务的优化更直接关系到村民幸福感的提升。议堂镇化“零”为“整”与村民确权置换，将60余亩零散的边角地打造成了“微菜园”。溢出的零散公共空间，除了用来打造910个“微菜园”，还将其用于公共事业建设。全镇新建公厕2座、游园广场2处、景观设施5处，并增加了公共停车点、健身器材、便民超市、卫生室等设施。宿羊山镇苏口村按照市里要求，统筹水利工程、高标准农田建设、农电改造等项目和资金，合理规划改造后的水源、沟渠、桥涵等工程布局，实现旱能灌、涝能排。

稳步实现乡村和谐。土地整合后，大量减少了地块、地邻，也有效减少了耕种摩擦。在改革前，八义集镇石桥村一组因耕种、生产路通行、灌溉、树木遮挡等原因，由村或派出所调解纠纷年均近15起；在改革后，因土地发生的纠纷仅1起，邻里关系显著改善。随着人地关系格局的改变，村民们的收入提高了，公共服务更加完善，过去多发的地边争端、邻里纠纷也显著减少。如今的邳州市，以村居“马扎议事”、“五老”共商共议等多种形式为代表的共建共治共享的乡村公共空间治理新局面正逐步形成，文明乡风、良好家风、淳朴民风的现代化农村模样也越来越清晰。

来源 | 群众杂志
实习编辑 | 王婷婷 责编 | 南冰 郭修彤
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